要使市場在土地資源配置中起決定性作用，首先要轉變政府職能：政府不要再充當土地資源基本配置者的角色

　　土地制度市場化改革之途

　　□ 鄭振源/文

　　去年11月黨的十八屆三中全會《決定》宣布了全面深化改革的總目標，指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，是市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。

　　《決定》的公布著實令熱切期望土地制度改革的人們興奮了一陣，然而經過幾番“解讀”，土改的熱忱又沉寂了，說明在土地制度改革的細節上落實《決定》尚有許多障礙。

　　落實土地制度改革障礙

　　中國的土地制度改革目前還存在著很多觀念、體制、機制上的障礙，阻礙了進一步推進土地制度改革向《決定》的方向邁進。

　　中國大陸的土地市場是用益物權的交易市場。農民沒有法定的建設用地使用權和可處分的宅基地使用權，拿什么來入市，又怎樣能建成城鄉統一、平等競爭的建設用地市場呢？

　　《決定》說：要“建設統一開放、競爭有序的市場體系”，“建立城鄉統一的建設用地市場”。然而三中全會后，國土部、住建部立即啟動了封殺“小產權房”的行動，等于宣告：即便是集體經營性建設用地也不準進入房地產市場。只允許不到集體建設用地10%的合法批準的鄉鎮企業用地入市，還不能進入房地產市場，又怎么能建成開放、競爭的建設用地市場，打破政府對土地市場(包括房地產市場)的壟斷，發揮市場配置資源的決定性作用呢？

　　除了上述兩種障礙之外，集體經營性建設用地入市還有前提條件：“符合規劃和用途管制前提下”才允許入市，而不談規劃和用途管制制度的改革。

　　由規劃決定土地利用的資源配置制度已經存在、運行了十多年。1998年版《土地管理法》規定的土地用途管制制度就是這樣的制度。為了特殊保護耕地、嚴格控制建設用地，法律規定：取消集體土地的建設用地使用權，禁止集體土地入市，由政府壟斷建設用地的供應；擴大征地范圍，以原用途價格征收集體土地，作為建設用地增量的唯一途徑；然后編制規劃、計劃，確定耕地保護和建設用地的指令性指標，下達基層，按規劃指標確定每塊土地的用途。

　　這套土地用途管制制度行之十有余年，固然為工業化提供了約200萬公頃廉價土地和約8萬億元土地出讓金收益，支撐了高速工業化、城鎮化和GDP的高速增長，但其弊端也日益彰顯。

　　取消集體土地的建設用地使用權，封殺農村業已普遍萌生的土地市場和所謂“小產權房”，造成集體與國有二元土地產權制度的不平等；取消農村宅基地使用權的收益、處分權能，禁止宅基地使用權流動，致使大量宅基地閑置，形成“空心村”；集體土地沒有建設用地使用權，按原用途價格征地，拿走了全部集體土地增值收益；土地補償低，安置不到位，造成數千萬“三無”農民等問題�？梢姡�當今土地上出現的種種問題，其源皆出于這套名為用途管制、實為計劃配置的制度。

　　建設土地市場的建議

　　要使市場在土地資源配置中起決定性作用，首先要轉變政府職能：政府不要再充當土地資源基本配置者的角色，要讓位給市場。政府不要壟斷土地供應，不要用指令性計劃指標來配置土地、決定土地用途，公共用地以外的各類用地應由市場來配置。政府不要直接經營土地，要取消政府的圈地權、定價權，土地價格由市場來決定。

　　國有土地的經營交給國資委[微博]或與政府脫鉤的土地儲備中心、土地銀行去辦，政府也不要直接經營。集約用地是企業經營中的要素組合問題，政府不要規定投資強度、產出標準、用地標準等直接干預，應由企業自主決策。

　　建設開放競爭、城鄉統一而有序的土地市場是土地制度改革的首要任務，但要做好以下五項工作：

　　完善集體土地產權制度，做好確權登記工作。賦予農村集體經濟組織與國有土地平等的設定和處分，建設用地使用權的權利，賦予農村宅基地使用權的收益、處分權能。

　　整頓農村集體經濟組織，明確集體土地入市的市場主體。

　　撤除一切不合理、不必要的集體土地市場準入門檻，建設開放、競爭的建設用地市場。

　　唯一的市場準入門檻是：無論國有或集體所有土地的用益物權入市，都不能損害社會公共利益和他人利益，以消除土地利用的負外部性，并發揮土地的社會效益、生態效益。這要在土地分區管制制度中作出具體規定。

　　制定《城鄉土地市場管理法》，取代現行的《城市房地產管理法》。

　　制定《城鄉土地市場管理法》，規定建立產權交易市場作為交易平臺，制定市場交易規則，并大力發展不動產估價、交易代理、法律救濟等中介服務機構，使國有土地和集體土地的各種用益物權有序入市、平等交易。

　　在城鄉統一的建設用地市場上，集體土地所有權人、用益物權人投入建設用地使用權或宅基地使用權，取得這兩權的地租或對價，包括地租的增值，完全符合市場經濟的分配規則。各級政府沒有任何正當理由在交易環節截留集體土地產權人的地租收益。

　　如果集體土地所有人、用益物權人獲得的土地增值收益過多，可以在二次分配中通過征收與國有土地同樣的稅收加以調節。政府為公共利益修建的基礎設施、公共設施所需資金應在以稅收為基礎的公共財政中支出或用公私合作(PPP)方式籌措，不應由賣地農民單方面負擔。

　　改革財稅制度，使地方政府擺脫對土地出讓金的依賴。

　　土地制度改革必須同步或超前一步進行財稅制度改革，即實行《決定》提出的各項財稅體制改革措施：一是制定《預算法》，實施全面規范、公開透明的預算制度，以約束政府的投資沖動；二是完善分稅制，理順中央與地方事權和支出責任關系，建立財力與事權相匹配的地稅體系；三是構建地方債務管理制度，規范舉債融資機制。實施這三項改革，使地方政府擺脫對土地出讓金的依賴，才能推行各項土地制度改革，建成開放競爭、統一有序的土地市場。

　　構建適應市場配置的

　　土地用途管制制度

　　建立開放競爭、統一有序的土地市場，發揮市場配置資源的決定性作用，不是不要用途管制，而是要劃清政府與市場的界線，把土地用途管制限定在糾正市場缺陷、彌補市場失靈的范圍，而不是用途管制取代市場配置，管制到市場機制不能發揮作用的地步。

　　為此，需要對現行實為計劃配置的土地用途管制制度進行以下五個方面的改革：

　　1)改指標控制式規劃為公眾參與式規劃。

　　規劃與計劃是一種重要調控手段，在市場配置制度下仍然需要，但其功能不再是土地資源的基本配置者，而是土地市場配置的指導者、調節者。規劃編制方法要改變：它不再是中央決策、地方執行，而是由中央提出指導原則，由地方公眾參與、共同決策，在規劃編制階段就把規劃相關者的利益協調好，使規劃得到社會認可。

　　2)在市縣鄉鎮正確實施土地利用分區管制。

　　現行《土地管理法》已有按中央下達的用地指標劃分土地利用區、嚴格按照分區確定的用途使用土地的規定。在中央計劃配置的分區管制制度下，根本沒有市場配置的空間。所以要改市場經濟國家通行的分區制，即根據規劃，將行政轄區內的土地劃分成若干土地使用類型區，規定每個類型區內禁止的和受限制的土地用途、利用方式和建筑方式，即提出一張土地用途和利用方式的負面清單，而不規定每塊土地的具體用途。

　　這種分區規劃也要由社區公眾參與來制訂，以取得社會認可，而不是由政府單方面制訂。

　　3)建立能促進節約用地、優化配置、公平分配土地收益的涉地財稅制度。

　　要在土地交易環節，按正稅清費原則，清理稅費重復征收現象，以降低地價房價；保留耕地占用稅、土地閑置稅、城市維護建設稅等行為稅，用以調節土地利用行為，保護耕地和保證城市市政建設資金來源；征收土地增值稅，以調節土地增值收益分配；在土地房屋保有環節，開征房地產稅等財產稅，以抑制囤地、囤房和投資、投機房的需求，促進節約用地，增加財政稅入。

　　正確使用公共財政投資，應主要用于城鎮化所需的基礎設施、公共設施建設和改進公共服務，以吸引企業落地、人口落戶。正確使用政府財政補貼，主要用于補貼農業生產、土地整治、保障性住房建設等民生工程。

　　4)改革現行征地制度。

　　一是隨著集體土地入市進程，逐步縮小征地范圍，將征地權的行使完全限定在《憲法》規定的“公共利益的需要”的范圍內。二是逐步提高現行的征地區片價；隨著集體土地入市、競爭性土地市場和正常土地價格的形成，最終實現遵循市場經濟等價交換原則，以征收當地當時正常的市場價格作為土地補償標準。三是做好安置補助工作，對因喪失勞動權、生活權造成的損失合理補償；四是制定合理的征地程序，保證政府和被征地人利益不受損失，實現和諧征地。

　　5)改革行政審批制度，簡政放權。

　　行政審批還要有。但實行市場配置后，大凡各地土地市場能夠配置得好的事情，如農業生產結構調整引致的土地轉用，就不需要政府審批；宏觀、中觀的規劃、計劃上級政府批準了，具體的項目用地計劃可以下放給基層政府審批。這樣才能大幅度減少行政審批工作量，真正做到中央要求的簡政放權。

　　為完成土地制度市場化改革，我們提出，要弄清各項改革措施之間的關系、土地制度改革與資本、勞力等其他資源配置制度改革的關系、改革與經濟增長的關系，選準土地制度改革的突破口和各項改革的次序，排出一張路線圖和時間表。

　　作者為中國老科協國土資源分會土地與環境專業委員會主任